СТАВЛЕННЯ ДО АДМІНЮСТИЦІЇ ЯК НАПРЯМОК РОЗВИТКУ УКРАЇНСЬКОЇ ДЕРЖАВНОСТІ

СТАВЛЕННЯ ДО АДМІНЮСТИЦІЇ ЯК НАПРЯМОК РОЗВИТКУ УКРАЇНСЬКОЇ ДЕРЖАВНОСТІ

Наближення чергових виборів обумовлює підсилення спорів щодо необхідності існування адміністративних судів в Україні, доцільності та необхідності  адміністративної юстиції взагалі. Штучна така ситуація, чи ні? Здається, що ні. Як би ми не намагались, навряд чи вдасться віднести сучасну українську державу до типу розвинених, демократичних країн. Іде дуже непростий шлях побудови демократії по багатьох напрямках, які і мають характеризувати нашу країну як демократичне утворення. Одним із таких принципових напрямків і є розбудова цієї гілки судової влади. Саме по відношенню до неї і можна зрозуміти: чого прагнуть певні політичні сили, якого типу суспільство бажають побудувати: демократичне чи певним чином трансформоване (але за змістом авторитарне), що має за основу тоталітарну конструкцію управління процесами, думками, забезпеченням виключно власної (навіть  нелогічної та хибної) думки чи позиції.

Прагнення до принципової адміністративної реформи в свій час надавало сподівання на появу інституції, яка може сформувати підстави захисту прав фізичних та юридичних осіб від державного свавілля. Виключна впевненість політичних та державних лідерів в своїй правоті, яка набуває форм управлінських рішень, прийнятих на підставі відповідних (продавлених чи протягнутих) законодавчих  норм в умовах відсутності (чи умисного знищення) адміністративних судів – прямий шлях до побудови засад тоталітаризму в Україні. Причому поки що йдеться про специфічну форму побудови тоталітаризму певних політичних сил, але в разі, якщо він перейде в державницьку форму, вже буде пізно. Адміністративні суди виступають чи не найважливішим інструментом контролю суспільства за діями тих органів та політичних сил, які і асоціюються з державою. Саме тому зрозуміло прагнення знищити або хоча би ревізувати до невпізнанності систему адміністративної юстиції.

Молодість демократичних засад в Україні якраз  і пояснює досить тяжкий та тривалий шлях появи такої інституції, яка не є ворогом держави, її супротивником, але має повноваження виступити незалежним арбітром у спорі, де однією із сторін є суб'єкт владних повноважень (який в багатьох випадках і асоціюється з державою). Лише в цих умовах можна захистити тих, для кого  держава  існує – громадян, застерегти від хибних проявів в розумінні та реалізації державних функцій, розглядіти на самому початковому етапі намагання підім'яти державною машиною під себе прояви інших думок, уявлень.  

Поява адміністративних судів – це не просто похідна реорганізація системи судової влади, це унікальна можливість захисту права особи у спорах з державою. Унікальність її полягає в тому, що лише в межах адміністративної юстиції існує презумпція винуватості  влади, коли суб'єкт владних повноважень повинен доводити, що він прийняв обґрунтоване рішення на підставі відповідної законодавчої норми.

При цьому треба дати відверту та правдиву відповідь (хоча б самому собі): ми обираємо шлях до розвитку та розбудови демократії, або намагаємося захищатися демократичними гаслами при прагненні досягти мети певних політичних угрупувань. Показово, що жодна країна не відмовлялася від адміністративної юстиції! Втім, я помиляюся.  Насправді це відбувалося: в Німеччині з 1933 року розгорнувся процес поступової ліквідації адміністративних судів, які були знищені до 1945 року. Була знищена адміністративна юстиція в Італії епохи Муссоліні, на окупованих нацистами територіях[1]. Під червоними та коричневими кольорами вже відбувалися процеси ліквідації адміністративної юстиції, навряд чи Україна буде пишатися тим, що цей процес в нашій країні буде здійснюватись під іншими кольорами, або поєднанням двох кольорів.

Показово, що в Конституції СРСР 1977 року було, фактично, зафіксовано право громадян на оскарження дій посадових осіб державних органів. Законодавством певним чином було деталізовано і право на компенсацію за незаконні дії таких органів та посадових осіб. Це ж положення було адекватно відображено і в Конституції УРСР 1978 року. Але зрозуміло, що вони на той час і не могли бути нічим іншим, як відповідним гаслом, та адекватної реалізації не отримали. Певної активізації цих процесів можна було чекати з початку 90-х років ХХ сторіччя. Так і сталося. Ідея розвитку адміністративної юстиції, утворення адміністративних судів чітко відображена в Концепції судово-правової реформи 1992 року. Але  систему таких судів було затверджено Верховною Радою у відповідному законі лише у 2002 році. Не можна вважати, що весь цей 10-річний період нічого не відбувалося. Принципові зміни в Конституції України 1996 року; затвердження Концепції адміністративної реформи Указом Президента України в 1998 році – все це наполегливі кроки в побудові української демократії. Але правда і те, що утворений Указом  Президента України 1 жовтня 2002 року Вищий адміністративний суд України почав розглядати справи лише з 1 вересня 2005 року. Це і є певним етапом як перемоги прагнення до демократії, так і початку нового етапу в умовах  існування адміністративної юстиції – якщо не вдалося не допустити її появи, треба удосконалювати засоби (шляхи) її розмивання або знищення.

Навряд чи має сенс розглядати динаміку цього процесу з 2005 року. Ціла низка публікацій щодо цього вже була. На сьогодні ж систему таких засобів можна класифікувати за декількома напрямками.  Звернемо увагу лише на деякі: а) ревізія повноважень; б) фінансові важелі. Зупинимося на них трохи докладніше.

Закріплення за компетенцією адміністративних судів кола спорів за участю суб'єкта владних повноважень змістовно збіднило компетенцію господарських судів, що обумовило і сталу тенденцію ревізії з метою повернення до компетенції господарських судів цілого кола спорів. Викликає певний подив, якщо не сарказм, практика Верховного Суду України в тому руслі, що справи, в яких розглядається так званий спір про право, не є адміністративними.  Така аргументація застосовується, зокрема, при визначенні справ щодо оскарження рішення органу місцевого самоврядування про виділення (відмову у виділенні) земельної ділянки  як справ цивільних чи господарських, стверджується, що суб'єкти владних повноважень в цих умовах мають рівні права з тими, кому земля передається (юридичними та фізичними особами), і спір виникає між двома рівноправними суб'єктами. Цікаве запитання: хіба орган місцевого самоврядування діє як рівноправний суб'єкт по відношенню до іншої сторони, коли він відбирає земельну ділянку, або в одноосібному порядку змінює умови? Правда, смішно!

Чи може категорія «спір про право» бути критерієм для виключення адміністративної юрисдикції? Визначати об'єктом захисту в порядку адміністративного судочинства лише суб'єктивне публічне право буде необґрунтованим звуженням  предмету адміністративної юрисдикції.  Права, свободи та інтереси, які захищає адміністративний суд, можуть бути різноманітними. Характер суб'єктивного права, яке порушене, для визначення справи як справи адміністративної юрисдикції не має жодного значення -  у Кодексі адміністративного судочинства не зазначено, що за правилами адміністративного судочинства мають бути захищені лише публічні права особи.  Для адміністративного суду має значення, що права – публічні чи цивільні – порушено суб'єктом владних повноважень при здійсненні ним своїх повноважень. Суто цивільне право власності фізичної чи юридичної особи може бути порушене суб'єктом владних повноважень – протиправна затримка митним органом товару, що переміщається через митну територію, незаконне вилучення транспортного засобу, залишеного в недозволеному місці, органом місцевого самоврядування тощо. Тобто в публічно-правових відносинах можуть бути порушені приватні (цивільні) права особи. Спори, що виникають з таких порушень, повинні вирішувати суди адміністративні, безвідносно до того, чи є порушене право приватним чи публічним. Цивільне судочинство не пристосовано до розгляду справ проти суб'єкта владних повноважень, оскільки в ньому немає спеціальних критеріїв для оцінки рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень (ч.3 ст. 2 КАС України), відсутні принцип офіційності та презумпція вини суб'єкта владних повноважень, інші процесуальні гарантії захисту порушених прав, які передбачені правилами адміністративного судочинства.

Я не є фахівцем в земельних спорах, але мене дивує асоціативність такого підходу, намагання використати таку ж логіку і до податкових спорів. Давайте замислимось, про що йдеться. Спори, які виникають у цьому випадку, в самому узагальненому вигляді пов'язані із виконанням податкового обов'язку. Саме податкового обов'язку, а не справлянням податків та зборів (бо в цьому випадку залишається поза межами регулювання і досить значна частка відносин, пов'язаних із податковим обліком та податковою звітністю). При цьому можна користуватись поглядом на виконання податкового обов'язку як законодавчо врегульованою господарською діяльністю суб'єктів, так і виконанням публічного обов'язку. Якщо ми зупиняємося на першій позиції, тоді, безумовно, податкові спори є компетенцією господарських або загальних судів. Але при цьому ми повинні довести, що за своєю правовою природою, законодавчим забезпеченням ми маємо поставити знак рівності між сплатою податків і зборів (обов'язкових платежів) та, наприклад, виплатою заробітної плати, розрахунками за контрактами, кредитними договорами тощо. Навряд чи доцільно так знущатися над системою права (та, відповідно, законодавства), знищувати розмежування публічно-правового та приватно-правового регулювання.

Я не виключаю і того, що  вдасться зруйнувати логічну систему розмежування компетенції господарських та адміністративних судів і довести (користуючись, перш за все, принципами «революційної доцільності»), що податкові спори – це компетенція господарських судів. Але мені не хотілося б червоніти за подібні висновки. Мені здається, що немає підстав вихолощувати природу податкового обов'язку, знищувати його публічність та безумовне логічне місце серед проблем, які повинні вирішуватись саме в рамках адміністративної юстиції за декількома підставами. По-перше, податковий обов'язок – це класичний різновид публічного обов'язку (саме обов'язок, а не зобов'язання), всі аспекти та стадії виконання та з'ясування якого мають регулюватися виключно публічно-правовими методами. Показово, що в багатьох конституціях розвинених демократичних країн податковий обов'язок і згадується, і регулюється поряд з військовою повинністю. Чому у нас може викликати посмішку наступна логіка: я на війну не піду, там дуже жахливо та вбивають і не буду захищати Батьківщину чи готовий якимось чином з нею домовитись, а подібну ж логіку (тобто перехід в диспозитивне регулювання виконання податкового обов'язку) ми досить жваво та «науково обґрунтовано» застосовуємо до податкового обов'язку. По-друге, податковий обов'язок завжди виражає відносини, де однією із сторін є суб'єкт владних повноважень, який ні в якому разі не може розглядатися  рівноправним по відношенню до особи, яка сплачує податок чи збір. В цих умовах це зрозуміло, бо йдеться про власника коштів, які надходять від податків та зборів (держави – при сплаті частки загальнодержавних податків та зборів (обов'язкових платежів) та територіальних громад – при сплаті знов-таки частки загальнодержавних податків та зборів (обов'язкових платежів) та місцевих податків та зборів). Знов-таки нонсенсом виглядає, коли ми намагаємось в рівні умови поставити власника коштів та особу, яка безумовно повинна  сплатити  податки. Можна аргументи продовжити і далі, але податкові спори, на мій погляд, заслуговують окремої статті або навіть фундаментального дослідження.

Також яскравим прикладом штучного перерозподілення  повноважень є ревізія інстанційної та предметної підсудності справ Вищому адміністративному суду України та Верховному Суду України. Дійсно, хіба можна допустити, щоб Вищий адміністративний суд України  був першою і останньою інстанцією у справах щодо встановленням Центрвиборчкомом результатів виборів або всеукраїнського референдуму та зняттям з реєстрації кандидата в Президенти. Достатньо виключити лише одне слово – «останньою» і все стає на місце: хай Вищий адміністративний суд України приймає що завгодно, але остаточне рішення залишається за Верховним судом України.  Так непомітно відбулася одна із найпринциповіших  змін в повноваженнях Вищого адміністративного суду України. І дивно, але в засобах масової інформації особливої уваги цьому не приділялося, не приділяється та, безумовно, і не буде приділено. 

Не є новиною і застосування фінансових важелів руйнації системи адміністративної юстиції. Вражає багатоаспектність та розгалуженість такого підходу. Принципово зрозуміло: немає коштів – неможливо забезпечити здійснення судового процесу. Але на сьогодні сформувалося декілька напрямків фінансового тягаря по відношенню до адмінсудів:

1. Мінімізація коштів на їх утримання, забезпечення необхідних умов існування. Відсутність коштів на банальне придбання паперу, дисків для запису інформації, оплати поштових послуг призводить до того, що все це здійснюється за рахунок власних коштів суддів. Безумовно, після такого твердження може виникнути образ «знаного посівальника». Але давайте замислимося над питанням: хіба ми живемо в суспільстві, де немає правопорушень? Чому  постать Лазаренка не сформувала негативно-узагальнюючого відношення до Кабінету Міністрів, чому особа Пукача не стала (і абсолютно логічно) тим, чим можна докоряти органам внутрішніх справ, вчинок депутата Верховної Ради України, який приймав участь у вбивстві громадянина та позбавлений депутатської недоторканості не став плямою на авторитеті Верховної Ради в цілому, а особа Зварича асоціюється із адмінюстицією в цілому? Мабуть,  це комусь потрібно, і треба замислитись – це випадок чи чітко спрямована акція. Переважна більшість працівників адміністративних судів – порядні, фахові люди. І дуже прикро, що в умовах, коли вони працюють на межі можливостей, часу (на жаль, ніхто не дозволяє додати ще декілька годин на добу), коли адміністративні суди завалені справами (для порівняння з господарськими судами їх розглянуто в десятки разів більше за минулий рік) робиться висновок,  виходячи  із одного  прикрого епізоду.

Недержавним  виглядає і підхід до фінансового забезпечення організації роботи суддів. Звертає на себе увагу стабільність та наполегливість у відстоюванні такої тенденції виконавчою владою. Міністерством фінансів розроблено проект Державного бюджету України на 2010 рік, за яким адміністративні суди будуть мати видатки, які критично нижчі від рівня, що забезпечує можливість повного і незалежного здійснення правосуддя.  При порівнянні проекту бюджетних призначень спеціалізованих (господарських та адміністративних) судів на 2010 рік при практично однаковій кількості суддів  та у 9,4 рази більшого навантаження на адміністративні суди, проект бюджету по загальному фонду передбачає різницю в сумі 57,6 млн. грн., на користь господарських судів, які окрім загального фонду бюджетних видатків на здійснення судочинства мають фінансування по спеціальному фонду. Система адміністративних судів такого фонду не має та фінансується виключно за рахунок коштів державного бюджету.  На теперішній час в адміністративних судах відсутні кошти для відправлення судових повісток, рішень суду та іншої службової кореспонденції, придбання паперу, компакт-дисків, канцтоварів, заправку картриджів та інше.

 2. Використання фінансових важелів впливу на адміністративну юстицію пов'язане і з  яскравими гаслами, які не мають під собою об'єктивних засад. Суттєво збільшилась кількість справ про соціальні виплати внаслідок цілеспрямованої популістської кампанії певних політичних сил. Приміром, у відповідності до Закону України «Про соціальний захист дітей війни» передбачена щомісячна виплата коштів цій категорії громадян в розмірі 30 відсотків мінімальної пенсії за віком. В подальшому Законами про державний бюджет України на 2007, 2008 роки дія норм, що передбачали такі виплати зупинялася в цілому або зменшувався розмір виплат. Рішеннями Конституційного суду України таке звуження законодавчо встановлених гарантій визнавалося неконституційним. Проте держава в особі своїх уповноважених органів продовжує виплачувати допомогу дітям війни в розмірі, меншому ніж встановлено законом. Тобто в узагальненому вигляді проголошується сплата певних коштів дітям війни, вносяться відповідні зміни до законодавства, акцентується на цьому увага щоденно у засобах масової інформації, телебаченні і т.д. Через деякий час ревізується це положення і виплати дітям війни залишаються у тих же розмірах, які були передбачені раніше або зменшується. Але бабця із села, пенсіонер із заводу не читає Закон про Державний бюджет, вони дивляться телебачення, де кажуть, що згідно з соціальними законами вони мають право на отримання збільшених виплат.  Про обмеження їх з ініціативи Кабінету Міністрів  ні по жодному з телевізійних каналів не чути. Далі – більше. Наступне гасло: «Як, вам не виплачують законом проголошені кошти? У всьому повинні адміністративні суди!». А щоб було зручніше, в газетах друкується типовий позов до адміністративного суду для осіб, які не отримують таких виплат. Залишається лише проставити своє прізвище та переслати. І з'явилась ситуація, коли  коштів для подібних соціальних виплат держава не видає, і пропонує всім, хто її не отримав звертатися до адміністративних судів (пішов катастрофічний вал справ, під обробку яких ні коштів, ні посад додано не було, а навіть скорочено), які фізично не в змозі переробити такий вал справ (але, що дивно – їм все ж таки це вдається!), а якщо суди будуть гальмувати цей процес – особисто звертатися по «гарячій лінії» до Кабміну. Так давайте все ж таки відповімо на питання: це об'єктивна ситуація, чи штучна, умисно утворена з досягненням певної мети?

І як підсумок, я знов-таки повертаюсь до питання – яку мету ми намагаємося реалізовувати? Якщо формування адміністративних, тоталітарних засад управління, то, безумовно, існування адміністративної  юстиції є значною перешкодою на цьому  шляху. Якщо демократичні тенденції в розвитку держави Україна (хоча б і з великими труднощами) мають надію на існування, то ми не зможемо обійтись без всілякої допомоги становленню та укріпленню адміністративних судів в Україні. Це більш важливо саме в аспекті євроінтеграційних прагнень України, бо в переважній більшості держав-учасниць європейського співтовариства (в 15 із 27) адміністративні суди не лише існують, але  над вищими адміністративними судами немає ніяких інших судових органів. Таким чином, їм гарантовано не лише автономність, але і   остаточність в прийнятті рішень.

Кучерявенко М.П.

[1] Див.: Андрей Коваленко. Очень неудобные суды для власти. Еженедельник «2000», 2009. № 37.